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                          課題研究成果:著眼企業不同階段發展需求 建立健全營商環境政策制度(第83期處級領導干部進修班)
                           
                          著眼企業不同階段發展需求 建立健全營商環境政策制度
                           
                          第83期處級領導干部進修班 饒文勇
                           

                            近年來我市大力推進市場化國際化法治化營商環境建設,形成了一套具有廣州特色的經驗做法,取得了一些成效。但對標國內外先進,我市在優化營商環境,特別是在建立健全相關政策制度方面還有很大的提升空間,因為我們在研究制定政策制度的時候,往往從政府自身層面考慮較多,從企業特別是新型企業角度謀劃、研究、推動得不夠,導致政策制度的實施效果未能達到最優化。對此,本文主要著眼推動經濟高質量發展,圍繞優化市場化國際化法治化營商環境,聚焦企業生命周期,根據小組的三次調研情況,重點梳理我市企業不同成長階段對營商環境的需求,分析存在問題和原因,提出相關工作建議。

                            一、我市企業不同成長階段對營商環境需求之現狀

                            (一)企業初創起步階段,著重關注準入、準營的便利性和時間效率,存在“三個不便捷”。

                            1.準入便利與風險管控的矛盾同時存在,導致“進入”不便捷。由于政府防范和處置風險方面的考慮,我市的準入開放度不是最高。比如,在傳統的商事登記中,場所審批問題是決定登記是否成功的一個關鍵性環節,耗時占比高。廣州自2017年9月起,不再要求市場主體提交住所或經營場所的使用證明,同時出于風險管控、前端排查的考量,規定這些市場主體必須在經營場所負面清單之外,而其中“經營飲食類”也不再細分、一律列入負面清單,企業反映過于嚴格,有礙“準入”便捷化。

                            2.商事辦理效率未最優化,導致“辦事”不便捷。經過一系列的改革優化,我市的商事效率極大提升,富士康項目落戶廣州只用了50天,引起國際社會的廣泛熱議和贊賞,成為我市營商環境改革優化的典型案例,但從企業的角度看,仍有可完善空間。比如消防驗收問題,一些舊廠房、舊村社改造成孵化器或產業園后無法進行消防驗收,企業不能進駐、無法辦理執照。有些中小企業辦理業務要跑兩三趟,面向中小企業的商事辦理效率還未最優化。

                            3.各環節配套整合水平不夠高,導致“準營”不便捷。我市于2016年5月實施一址多照后,允許多個商事主體將同一住址登記、備案為住所或經營場所,大大激發了投資創業熱情,但實踐中由于部門間的政策未配套未同步,導致發生準入易、準營難的情況。企業反映在我市容易注冊,但注冊后其他流程仍存在部門不認可、辦理不規范或者無主管部門負責等,導致表面準入,實則經營無法落地。另外,還存在部門間信息分割、信息不對稱的情況,政府服務整合得不夠,銜接不夠緊密,初創企業在弄懂這些規則上需要付出較大時間成本。

                            (二)企業經營成長階段,著重關注生產要素成本、產業生態、市場公平性等,存在“四個不容易”。

                            1.隱性成本負擔仍然存在,一些新興創業主體“存活”不容易。對標國際一流標準和最優做法,我市仍存在隱形的制度成本,比如稅收方面吸引力不夠,前海、橫琴有15%稅收返還優惠政策,南沙自貿區在稅收優惠政策上差距較大。在人工成本上,存在勞動力搭配錯位問題,一些新經濟企業招不到合適的工人。在土地成本上,存在土地租賃時間長度和企業發展階段不匹配的問題,影響企業穩定成長。

                            2.要素供給能力不足,市場主體“壯大”不容易。我市在推動要素自由流動、支持企業獲取生產要素便利化程度上還存在提升空間。比如“人才綠卡”的辦理手續比較繁瑣,很多程序還需要人才親自跑或領導出面托辦,不能形成自動人才檔案。而且“人才綠卡”所承諾的出入境、子女入學教育、人才公寓等方面的福利還不能完全到位。另外,一些企業計劃進一步發展壯大,但受限于用地規模,業務無法進一步拓展,不得不將部分業務搬遷到外地。

                            3.信用體制尚未健全,市場主體“成長”不容易。我市信用體系尚未健全,存在信用認證不貫通、懲戒力度不夠、失信成本較低等問題。每個環節、多個部門都有自己的一套信用認定體系,但這套體系沒有打通,在互相認定上各自行事,信用應用沒有在企業的各經營環節和全生命周期中可追溯、可查詢、可監督。

                            4.服務水平有待提升,市場主體享受“實惠”不容易。目前,我市服務企業的相關部門仍存在“閻王規矩、小鬼難纏”,即使政策有明確規定,但具體經辦中仍有服務不到位的現象,具體表現在:一是一定程度上存在懈怠懶政現象;二是自由裁量權過大,針對一些企業存在的問題,懲處標準過粗、浮動空間過大;三是“門好進”但“事還是不好辦”,服務未能精準地對接企業的需求,等等。

                            (三)企業轉型退出階段,著重關注清晰劃分責任、有效降低清算成本等權益保護,存在“兩個意愿不強烈”。

                            1.法律服務保障體系不健全,企業對“按法律程序辦理”的意愿不強烈。盡管廣州已率先成立破產管理人協會,有效推動清算、重組及破產案件的依法處理,但破產制度體系未健全,整體法律服務保障能力仍有較大的提升空間,律師執業人數與企業主體數量的比例低于北京、上海、深圳等城市。企業在退出過程中,感覺按法律程序辦理的時間較長,有時即使按照法律程序辦理也存在不服從判決、難于執行判決的情況,一些中小企業難以擔負時間成本。

                            2.制度安排不夠周密細致,民企對收購、并購等方面的意愿不強烈。不同性質企業在并購、股份改制階段的身份轉化問題受到高度關注,比如國有企業收購民營企業后,原民營企業高管對自己的身份轉變十分在意,存在是否需要申報個人財產等一系列疑問。這反映了民營企業接受并購時的現實顧慮,直接關系到民營企業以收購形式實現退出的積極性,進而影響國有企業混改的實效。

                            二、存在問題的原因分析

                            出現上述現象的原因,既有事權、資源、風險防控、歷史遺留問題等客觀因素,也有主觀上的因素,即改革的膽識不夠大,駕馭風險能力還不夠強、創新管理服務上畏難怕錯、執行末端落實不夠有力、作風不夠扎實等。更深層次的原因在于對不同類型企業在不同發展階段、個性化定制化方面的需求缺乏統籌,改革碎片化情況突出,表現在三個方面的不平衡不充分:一是某些關鍵部位的集中改革比較深入,而鏈條上的其它環節改革不充分不同步。二是對重點企業、大企業的服務管理做得比較好,但面向中小民營企業、新興創業企業的服務管理仍有改善空間,企業在公平對待上感覺有落差。三是從調研反饋的情況看,我市營商環境的政策設計、讓利幅度總體上并不落后于其他特大城市,但在落地過程中由于信息壁壘、部門樊籬、利益分割、“小鬼作怪”等原因,導致一些政策的初衷沒有完全達到,政府公信力受到影響。這些都說明我市覆蓋市場主體全生命周期的營商環境還有待優化,營商環境的整體質量還有待提高,市場配置要素的能力還有待提升,協同推進合力亟待加強。整合與打通將是下一步工作的著力點和突破口,這對于廣州來講既是率先改革的挑戰也是機遇,加大營商環境改革力度大有可為。

                            三、加大我市營商環境改革力度的建議

                            針對調研過程中發現的短板問題,建議對標國際一流標準和先進做法,精準把握住各類規模、全生命周期企業的迫切需要,加大市場化國際化法治化營商環境改革力度,增強營商環境的綜合效益和優勢,建設與國家重要中心城市現代化治理體系和治理能力相匹配的營商環境,創造更有吸引力的投資環境,打造營商環境廣州樣本,爭當“四個走在全國前列”排頭兵。建議具體從以下方面重點發力。

                            (一)持續深化體制機制改革創新。一是增強法制保障,加強典型宣傳。推動采取“因市授權、因城賦權”原則,盡力爭取與北京、上海作為直轄市以及深圳作為計劃單列市基本相等的營商環境改革權、立法權、決策權,為營商環境改革先行先試提供法制保障。借鑒“最多跑一次”等宣傳手法,提煉和營銷我市政策文件、舉措、案例和成效,推廣廣州開發區行政審批局等一批先行先試典型做法,提升整體感知度和影響力。二是聚焦關鍵環節、重點領域抓改革攻堅。繼續深化“放管服”改革和強區放權改革,增強商事制度、財政金融、人才服務、投資貿易等各類政策的銜接,在全程電子化商事登記、“多證合一”、“證照分離”、“照后減證”等方面取得新突破。積極引進權威評價機構幫助廣州作營商環境體檢,重點分析施工許可等弱項指標并專項補短板。強化部門服務意識,明確審批責任劃分,實行“一次性通過審批”考核。全面實施政府部門權責清單管理,逐步推進審批及服務事項標準化統一管理,在行政事業性收費改革領域率先基本實現審批管理零收費。聚焦“數字政府”建設,明確大數據局對各部門涉企數據的歸集權責,制定全市政務信息資源共享開放管理辦法,打通數據利益屏障,實現“一次匯聚、多次共享”。三是加大自貿區制度創新。加速通關一體化改革,建設智慧港口、數字口岸,探索推進“單一窗口”平臺與港澳、“一帶一路”沿線國家口岸的互聯互通。試行將自貿試驗區外商投資負面清單適用范圍擴大到全市,積極爭取自由貿易港政策,率先在服務貿易開放、貨物監管制度、金融開放創新等方面探索實踐。

                            (二)不斷提升營商環境的要素供給質量和效率。一是緩解企業用地、用人、融資的“貴與難”問題。加大土地收儲工作力度,推動土地凈地出讓完全落實,避免因動工條件不具備造成項目延遲、土地閑置。鼓勵銀行業金融機構使用特許經營權、政府購買服務協議、收費權、知識產權(專利)等無形資產開展質押貸款業務。大力發展風險投資市場,放大科技創新基金的帶動效應,加快建設金融功能區、金融小鎮、金融服務中心、金融路演中心和金融空間,為各類金融機構和人才辦事、交流、合作提供國際化商務環境和平臺空間。發展專業性、行業性人力資源市場,放寬人力資源服務業準入限制。二是形成更加完備的產業生態支撐。加快布局發展新一代信息技術、人工智能、生物醫藥(IAB)產業和新能源、新材料(NEM)等戰略性新興產業,推進建設集生產生活生態于一體的價值創新園區,促進產業集聚集群集約發展,實現主導產業引領、龍頭企業帶動、產業生態支撐,讓大項目好項目引得來、落得快、建得好。強化金融服務實體經濟能力,以開發區等區域為試點,率先引進外商投資產業基金并優先審批投向戰略性新興產業和高新技術產業。

                            (三)全方位降低企業經營運作成本。一是嚴格規范涉企執法行為和涉企收費。細化行政裁量權,規范裁量權范圍、種類、幅度,并通過門戶網站向社會公開。對接和落實省涉企事項“一本通辦”,推動涉企事項關鍵要素上下統一。整合監管執法力量,切實解決多頭監管、重復監管問題。建設全市性網上行政審批“中介服務超市”,完善和提升“互聯網+中介服務”平臺,加快發展高端中介服務業。二是建立誠信分類監管機制。引導企業將“增信用”與“降成本”聯系起來,建立健全貫穿企業全生命周期的守信聯合激勵和失信聯合懲戒制度,擴大正常經營企業與違規失信企業的便利程度差距,彰顯守信得便利的鮮明導向。支持探索將個人信用在人才交易與使用過程中可度量、可支付、可使用的資源變成可記錄、可評價、可查詢的資源,形成可管理、可監督、可獎懲的體系與機制。三是降低企業對接港澳各類資源要素的成本。落實粵港澳大灣區發展規劃綱要,積極建設廣深港科技創新走廊,全力爭取粵港澳協調聯絡中心落戶廣州,推動設立粵港澳大灣區銀行,成立粵港澳大灣區基金。加大穗港金融合作,拓展與港澳在教育、醫療、法律服務、知識產權、中介等領域合作,重點引入港澳會計審計、企業咨詢、建筑設計等專業服務機構入駐,鼓勵在南沙組建國際性行業商會或綜合性商會,打造服務貿易綜合示范區。

                            (四)維護競爭有序的市場機制。一是對企業一視同仁、平等對待。全面推行市場準入負面清單制度和準入前國民待遇,放開部分競爭性領域外資準入限制和股比限制。清理妨礙統一市場的各種規定和做法,實現競爭中立制度,落實公平競爭審查制度,將審批所涉及的各個環節預先告知市場主體,實現整個審批流程的信息透明對稱。跟蹤和落實好“民營經濟20條”,全面兌現民間資本準入平等待遇,嚴控對民間資本單獨設置附加條件、歧視性條款和準入門檻。二是加大產權特別是知識產權保護力度。實施最嚴格的知識產權保護,在提高知識產權損害賠償標準、加大懲罰性賠償力度、合理分配舉證責任等方面取得突破性進展。完善加強產權保護、維護契約自由、鼓勵誠實經營的制度機制。加強知識產權樞紐城市和交易中心建設,發揮知識產權法院、知識產權審協廣東中心等機構作用,構建知識產權創造、運用、保護、管理、服務全鏈條。三是健全企業有序退出機制。建立健全破產程序啟動和破產重整企業識別機制,完善破產管理人制度和破產基金運行,推動破產案件“繁簡分流”,完善庭外兼并重組與庭內破產程序相互銜接,幫助有價值的危困企業通過市場化退出機制再生。

                            (五)全面提升人才政策。更大膽地推動人才落戶與社保條件脫鉤,對大學生落戶廣州給予獎勵,留住應屆高校畢業生,吸引一批往屆畢業生回流。探索在市屬上市公司、非上市科技型企業中試點開展股權、分紅激勵等政策措施,推動國有企業薪酬體系改革。將我市優質的教育、醫療等公共服務資源以及小汽車搖號、機場VIP候機室待遇等特殊資源打包融入人才綠卡政策,提升人才綠卡政策含金量。實施更優惠的人才住房政策,大力推進租購并舉、租購同權,創設國企性質的人才公寓租賃服務公司,試點先租后買、以租抵購制度,建立人才住房封閉流轉機制。堅持優質基礎教育資源向創新企業、人才密集地區傾斜,在海外高端人才和科技創新產業聚集區域設外籍人員子女學校。
                          2019-02-28
                           
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